城市內澇調查:排水系統欠賬太多 年均百座城市內澇

2019-07-02 08:04:00 來源: 法制日報 作者:

  治理城市內澇政府勇于擔當

  180多座城市年年暴雨年年內澇 排水防澇工程體系仍待完善

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  城市排水問題的重要性不言而喻。一部城市發展史,必然伴隨一部城市地下排水系統發展史。但在我國城市化發展過程中,城市排水系統的規劃、建設跟不上城市規模的快速擴張。一旦汛期到來,大范圍強降雨天氣導致上百個城市年年內澇。內澇成為一種新的城市病,且經多年治理未能治愈。

  資料圖:因遭遇暴雨襲擊,某地發生嚴重內澇,居民被困。中新社發 駱應銘 攝

  年年暴雨、年年城市內澇的根源到底在哪里?多年治理城市內澇有什么偏差?是否有可資借鑒的治理經驗?今天,本報推出一組城市內澇相關報道,以回答上述疑問,敬請關注。

  隨著城鎮化的快速推進,大量人口涌入城市,城市建設“先地上、后地下”,基礎設施建設嚴重滯后,尤其是排水系統欠賬太多,一旦遭遇暴雨等極端天氣,容易出現城市內澇

  治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的,是持久戰而非速決戰,也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的

  應該把城市內澇的治理責任依法壓實給城市政府,具體怎么治理由城市政府決定,將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規

  本報記者 陳磊

  進入汛期以來,我國大范圍持續出現強降雨天氣,從南到北多個城市發生內澇。這種情況并非今年獨有。根據水利部的數據,2010年至2016年,我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發生內澇。

  為了解決我國城市內澇問題,6年前公布的《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出,“用10年左右的時間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系”。同年頒布的《城鎮排水與污水處理條例》,為防治城鎮內澇災害提供了法規依據。

  但城市內澇問題至今并未得到徹底解決。

  接受《法制日報》記者采訪的專家認為,從內澇的特點和產生原因來看,治理城市內澇問題并非一朝一夕的事情,是持久戰而非速決戰,應該依法壓實城市政府對于治理內澇的主體責任,由城市政府依法根據自身特點、財力保障編制排水防澇規劃并嚴格執行,中央政府依法負責督促城市政府落實規劃。

  排水系統欠賬太多

  年均百座城市內澇

  今年入汛以來,從南到北的強降雨天氣,導致我國多個城市出現內澇。

  6月6日,湖北省荊門市出現大暴雨,導致城區內澇嚴重。

  6月10日,受持續性暴雨影響,福建省三明市的梅列區、三元區等兩個區多處低洼地段被洪水淹沒,全城內澇嚴重。

  6月14日,黑龍江省哈爾濱市突降大雨,致使全市多個區、縣發生嚴重內澇災害。

  根據應急管理部近日發布的消息,截至6月16日10時,僅南方最近此輪暴雨導致的包括城市內澇在內的災害已造成8省614萬人受災,88人死亡、17人失蹤。

  自2010年以來,年年暴雨,城市年年內澇。

  2011年6月18日,湖北省武漢市遭遇持續大暴雨,城市道路積水嚴重,交通幾乎癱瘓,如同“澤國”;2013年7月18日,云南省昆明市持續大到暴雨,包括盤龍江在內多條河流暴漲,無法行洪,導致全市多個地方內澇;2015年6月2日,江蘇省南京市暴雨如注,雨量最大時1小時相當于全城倒下3.3億噸水,當日南京市內澇嚴重,多處道路、隧道積水,水深及人腰。

  國家有關部門的統計數據則從宏觀上揭示著問題的嚴重性。

  住建部資料顯示,2007年至2015年,全國超過360個城市遭遇內澇,其中六分之一單次內澇淹水時間超過12小時,淹水深度超過半米。

  水利部數據顯示,2010年至2016年,我國平均每年有超過180座城市進水受淹或發生內澇。

  2017年,國務院還確定近年來內澇災害嚴重、社會關注度高的60個城市名單,要求這些城市抓緊編制完成城市排水防澇補短板實施方案。

  在這份名單中,安徽上榜城市數量最多,達到14個,包括合肥、蚌埠、淮南等;湖北居次,有10個城市上榜,包括武漢、黃石、荊門等;湖南有9個城市上榜,包括長沙、益陽、常德等。

  究其原因,國家減災委專家委員會委員、《水利學報》主編程曉陶在接受記者采訪時說,隨著城鎮化的快速推進,大量人口涌入城市,城市建設“先地上,后地下”,基礎設施建設嚴重滯后,尤其是排水系統欠賬太多,一旦遭遇暴雨等極端天氣,容易出現城市內澇。

  程曉陶認為,“目前,整個內澇防治體系與現代化的城市發展需求不匹配”,城市缺少現代化內澇防治體系,不僅是管網建設不足,包括蓄、滯、分、凈、滲、調與河湖水系整治等綜合性手段也缺乏配套。

  治理內澇乃持久戰

  政策法規尚待落實

  討論城市內澇,有一個事件無法繞過去,那就是2012年發生在北京的“7·21”特大暴雨。

  當年7月21日,北京市遭遇數十年未遇的強暴雨,多個低洼路段積水,城市內澇嚴重,160多萬人受災,其中79人死亡,經濟損失上百億元。

  在程曉陶看來,“7·21”特大暴雨事件的發生,成為《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》2013年3月對外發布的一個背景。

  這份經國務院同意發布的通知要求,2014年年底前編制完成城市排水防澇設施建設規劃;力爭用5年時間完成排水管網的雨污分流改造;用10年左右的時間,建成較為完善的城市排水防澇工程體系。同時要求,健全法規標準,“規范城市排水防澇設施的規劃、建設和運營管理”。

  2013年9月6日,《國務院關于加強城市基礎設施建設的意見》發布,其中著重提到要建設較完善的城市排水防澇、防洪工程體系。

  20多天后,也就是2013年10月2日,國務院公布《城鎮排水與污水處理條例》,以加強對城鎮排水與污水處理的管理,保障城鎮排水與污水處理設施安全運行,防治城鎮水污染和內澇災害,保障公民生命、財產安全和公共安全。

  城市內澇治理走上法治化軌道。

  國務院有關部門負責人在介紹《城鎮排水與污水處理條例》出臺緣由時說:“城鎮排澇基礎設施建設滯后,暴雨內澇災害頻發。一些地方對城鎮基礎設施建設缺乏整體規劃,‘重地上、輕地下’,重應急處置、輕平時預防,建設不配套,標準偏低,硬化地面與透水地面比例失衡,城鎮排澇能力建設滯后于城鎮規模的快速擴張!

  《城鎮排水與污水處理條例》明確規定,易發生內澇的城市、鎮,還應當編制城鎮內澇防治專項規劃,并納入本行政區域的城鎮排水與污水處理規劃。

  一個隨之而來的疑問是,《城鎮排水與污水處理條例》施行至今已經5年有余,為何多個城市還是年年內澇?

  在程曉陶看來,首先要明確的是,治理城市內澇問題不是在短期之內可以解決的,是持久戰,不是速決戰,也不是高成本的治災投入可以迅速扭轉的。

  “世界經驗表明,人口城鎮化水平要達到70%以上才進入相對平衡狀態。所以我國未來(城市)內澇的壓力還會加大!背虝蕴照f。

  1998年年末,我國人口城鎮化水平為30%;2018年末,全國常住人口城鎮化水平為59.58%,距離70%人口城鎮化水平還有相當一段距離。

  程曉陶認為,年年治理年年內澇的另一個原因在于,《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》沒有得到嚴格執行,尤其是一些城市并沒有依法編制城鎮內澇防治專項規劃并嚴格落實。

  中國政法大學應急法研究中心執行主任林鴻潮告訴記者,目前,包括《城鎮排水與污水處理條例》和相關規范性文件在內,為城市政府治理內澇提供了足夠的法律依據,不能說城市政府治理內澇的法律制度供給不足,關鍵在于落實不夠。

  林鴻潮認為,城市內澇嚴重與整個城市的規劃不合理有很大關系,不論是規劃理念,還是規劃基礎設施,都有問題。因此,要徹底解決城市內澇需要“傷筋動骨”。

  程曉陶還觀察發現,有關部門這幾年的主要精力在推動建設“海綿城市”,這種做法在一定程度上影響了此前的城市內澇治理思路。

  “海綿城市”是一種新型的城市雨洪管理概念,即讓城市能夠像海綿一樣,在適應環境變化和應對自然災害等方面具有良好的“彈性”。

  程曉陶分析說,城市內澇治理工作開始以后,有關方面發現改造排水系統非常難,比如地底下不是只有排水管,還有供水管、供電線路、網絡線路等,地下沒有那么多空間,“海綿城市”建設思路應運而生——通過城市里的雨水調節池、下沉式綠地等方式,把地表徑流留住,這樣就不用改造地下管線。

  但程曉陶認為,這種城市建設的指標并不足以應對持續強降雨,實踐證明也并不能徹底解決城市內澇問題。

  壓實城市政府責任

  推動完善城市規劃

  那么,怎樣才能走出年年暴雨、年年城市內澇的怪圈?

  程曉陶認為,治理城市內澇,還要回到《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》和《城鎮排水與污水處理條例》上來,把治理城市內澇的責任依法壓實到城市政府的頭上。

  《國務院辦公廳關于做好城市排水防澇設施建設工作的通知》中提出要落實地方責任!案鞯貐^要把城市排水防澇工作作為改善民生、保障城市安全的緊迫任務,切實落實城市人民政府的主體責任,加強排水防澇工作行政負責制,將其納入政府工作績效考核體系!

  《城鎮排水與污水處理條例》更是明確了責任追究:縣級以上地方人民政府及其城鎮排水主管部門和其他有關部門,發現違法行為或者接到對違法行為的舉報不予查處的,或者有其他未依照條例履行職責的行為的,直接負責的主管人員和其他責任人員將被處分。

  今年入汛前,也就是2019年3月,國務院有關部門還印發通知,要求強化排水防澇安全責任制度,切實落實城市政府主體責任,做好城市排水防澇工作。

  記者搜索公開資料發現,2013年以來,鮮有城市政府負責人或其他直接責任人員因城市內澇被問責。

  林鴻潮分析說,城市政府治理內澇責任不好落實的原因有兩個,一是城市內澇有自然災害的因素,所以最終都可以將原因落到自然方面;二是從應急管理方面來說,實踐中的追責往往與造成嚴重后果掛鉤,城市內澇一般不會因人為因素造成嚴重后果,一般不涉及問責問題。

  林鴻潮還認為,僅通過依法追究責任的方式問責,解決不了城市內澇問題。需要巨大的財力投入和詳細的施工規劃,“短期內不能期望通過問責方式作為解決城市內澇的主要路徑,也不能每年內澇,每年問責一次城市政府行政首長,實際上城市行政首長也解決不了這個問題”。他建議,在立法上,可以適時修改相關法律法規,依法推動城市規劃的完善,推動解決城市內澇問題。

  程曉陶同樣認為,壓實城市政府的責任不能以現在這種行政考核、績效考核的方式,而應該把城市內澇的治理責任依法壓實給城市政府,具體怎么治理則由城市政府決定,將基本的責任劃分清楚地寫入相關法規。在相關法規完善后,中央政府則依法對城市政府執行規劃情況進行監督檢查。

初審編輯:魏鵬

責任編輯:付興帥

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